探析行政文化对行政体制改革的影响

探析行政文化对行政体制改革的影响

    行政文化，作为政府所有成员都具有的一种信念和追求， 它不仅仅存在于人们的头脑中，还表现为人们考虑问题和处理问题的思维方式、价值观念、道德观念及工作习惯，它的功能在于指导人们的行政行为。不仅具体的行政行为要受到行政文化的影响，而且行政体制改革做为一种抽象的行政行为，同样也要受到行政文化的影响。本文试图通过分析行政人员的思维方式、价值观念、道德观念对行政决策体制、行政执行体制、行政监督体制的积极的和消极的作用，来透视行政文化对行政 体制改革的影响。 
    一、行政文化与行政体制改革。 
    八十年代中后期西方国家开始盛行组织文化理论。这种理论特别强调文化在组织中的作用，认为组织是从组织文化的发展中产生的，研究一个组织必须把它放在特定的文化环境中去。受这种理论的影响，世界各国掀起了一股研究文化的热潮，出现了生产文化研究、经济文化研究、社会文化研究、精神文化研究，......似潮水一般。在这股浪潮的推动下， 人们对政治和行政现象的分析和研究也迅速地靠拢这场观念变革，这就是行政文化的研究。通过研究各国政府行政体制，人们发现各国政府的行政体制全然不同，呈现出迥然不同的权力关系景观，原因何在？人们越来越清醒地意识到：这种差异不仅基于各国物质和精神关系发展的不同阶段，而且也基于一种基本的文化差异。文化因素成为分析一个国家行政体制和权力关系不可忽视的基础和条件。尤其是今天，各国政府在政治舞台上扮演的角色越来越重要，而且都不同程度地存在着一个共性的问题，即行政体制运行机制出现不正常现象：机构臃肿、人浮于事、效率低下等弊端。对所面临的这些问题，如何进行改革，建立新的行政运行机制，成为各国政府的当务之急。我国以往进行的几次行政体制和机构改革，都因成效不大导致恶性循环而告终。这使人们不得不反思，为什么出现这种现象，根源在哪里？人们开始意识到行政文化作为行政体制的深层因素，对行政体制改革的影响和制约；意识到行政文化是政府生存和发展的核心和灵魂；意识到行政体制必须适应一定的行政文化，要改革行政体制必须首先改革行政文化；意识到现代行政文化的形成是行政体制改革顺利进行的出发点。 
     二、我国行政文化对行政体制改革的影响 
    我国行政文化的形成源远流长。经历了漫长的奴隶社会和封建社会，特别是几千年的封建专制统治在人们的头脑中根深蒂固，更由于宗法制度长期以来与政治统治的紧密结合，逐渐形成了我们今天的行政文化。那就是一种以人本主义为核心，以家庭为本位，重视宗族血缘关系，推演出的以尚血缘、尊家族、国家至上的爱国主义和强烈的集体主义为核心内容的行政文化。这种文化在长期的发展实践中，对社会和国家的发展起到了一定的积极作用，主要表现在：一方面，作为对中国行政文化影响至深的宗法制度，贯穿于中国历史进程的始终，强调家庭是社会基本的生产和生活单位,是中国传统社会的细胞,一个小政府。而国就是家的放大，家为国之本，国为家天下。所以，它提倡人们要以国为家，正所谓“国家兴亡，匹夫有责”、“要以天下为已任”、“要先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”，并视其为一种崇高的美德。这种观念有利于指导我们在行政管理中正确处理个人与国家的关系；有利于指导人们自觉地执行政府的各项政策；有利于维持行政体制的正常运转。另一方面，作为中国行政文化理论基石的儒家政治理论学说所强调的“民为邦本”的思想，已逐渐被人民大众所接受，并不断为历代进步思想家和政治家所补充发展和强化。如汉高祖刘邦曾提出“轻徭薄赋，与民休息”的基本国策，唐太宗李世民也曾说过“君依于国，国依于民，刻民以奉君，犹割肉以充腹, 腹饱而身毙,君富而国亡......”（引自《资治通鉴》）。其核心旨在说明“民为贵”思想。这种思想有利于指导人们形成一种依靠群众关系，上下和谐的感情来调适的管理方式；有利于指导人们建立一种稳固的、以人民为主体的国家政治体制。所以，无论是刘邦的“与民休息”的基本国策，还是李世民的“安人理国”的方针，其结果都是富民强国。 
    作为指导人们行政行为的思想和观念，这是我国行政文化对行政体制改革影响积极的方面，但是这种行政文化体现在人们的思维方式、价值观念、道德观念上，它还存在着许多的缺点，对行政体制产生一定的消极影响，并制约着行政体制改革的深入进行。表现在： 
    第一，思维方式对行政决策体制的影响。 
    人们传统的思维方式，是一种“经学”的思维模式，具体表现就是崇尚权威，忽视民主。这种思维模式虽然有利于政府贯彻各项方针路线，有利于人们自觉地执行国家的各项政策，但是它导致了人们把圣人之言、经传所云，视为人遵守政治行为规范和治理国家的唯一准则。反映在行政管理实践中，对上级政府的指示、指令机械地照抄照转，忽视了自身的主体性和创造性；人们对真理的认识，似乎有这样一种模式，职务越高者，其言论的真理性越强等。这种崇尚权威，忽视民主的思维模式对行政决策体制的影响，表现在：人们习惯于盲目地崇拜偶像、崇拜领导，被动地服从权威，抹杀了基层自主性即决策与管理能力，下级思想保守，安于现状。上层决策不是更多地来自下级，领导 只能靠猜测、经验，对下没有服务之心，更多指挥干涉之意，出现了独断专行、家长制、集权制和决策的非科学化，直接影响了行政决策体制的改革，阻碍建立民主、高效的行政决策系统。 
    第二，行政价值观对行政执行体 制的影响。 
    我国的行政价值观虽然有利于维持行政体制的正常运转，但是在崇尚权威，忽视民主的思维模式支配下，人们评价一项行政活动正确与否，往往只重视评价是否贯彻上级的指示和任务，而不太注重评价实际的社会效应；评价一项行政活动效率的高低，只重视评价分配任务的完成速度情况，而不太注重评价该活动所产生的社会效益等。这种重形式而轻效应、重效率而轻效益的行政价值观对行政执行体制的影响，表现在：人们只有执行没有创新，虽然一再强调在原则下灵活掌握，但主要依习惯和经验办事，不思进取，造成行政执行不力，办事拖拉，做“官样”文章；行政组织内部缺乏革新机制，在机构设置上，不管行政环境的变化和实际情况的需要，为了迎合上级，与上级对口，职能交叉重复机构或业务相近机构、非常设机构大量出现，造成机构臃肿、人浮于事、官员能上不能下；出现相互扯皮相互推诿、决策在执行中变形与扭曲的现象。结果造成行政执行体制弊病丛生。 
    第三，行政道德观对行政监督体制的影响。 
    我国的行政文化中特别强调人们之间相互亲善的人本主义因素，注重情义。两千多年的封建社会特别注重依靠这种宗法道德观念来维持政治统治。它强调依靠悟性而非制度的办法，如修身、思想觉悟、榜样力量来治理国家，对那些破坏原则的人员惩罚是软弱的。这样虽然有利于形成一种依靠感情来调适的管理方式，但是这种重人治而轻法治的行政道德观已经非常严重地侵蚀着我国目前的行政监督体制，表现在：人们的行政活动缺乏法律的有效约束，监督运行机制不完善，行政监督方法单一；权力制约机制薄弱，有时候行政权力凌架于法律之上，无法可依，有法不依，执法不严的情况屡屡发生，甚至出现权钱交易、权力异化、各种不正之风蔓延的现象等，很显然这种道德观已严重制约了行政监督体制的改革。 
    通过上述的分析，我们看到行政体制存在的弊端，与行政文化是相关的。所以，我们有理由强调一个国家走向现代化，不仅仅是科学技术现代化，更重要的是应该有文化深层的现代化与之相结合。要进行行政体制改革，完善行政运行机制，必须改革传统的行政文化，加强现代行政文化的建设。 
    三、加强现代行政文化的建设 
    现代行政文化的形成同样需要一个漫长而复杂的人类新旧文化不断冲突、不断融合的时期。今天人类面临着前所未有的文化冲突，人类自发性意识与体制文化的冲突，这里也包括了新旧行政文化的冲突，可以说我们正处于现代行政文化的形成过程中。 在这一过程中，我们如何看待、改革传统的行政文化，加强现代行政文化的建设呢？ 
    首先，要改革人们传统的崇尚权威的行政思维方式，树立一种民主的观念。重新塑造行政人员的行政人格，培养行政人员参政议政的意识，明确政人员在行政机关中的主体地位，充分发挥他们在决策中的主导作用。 
    其次，要改变人们盲目服从的行政价值观念，树立一种有效观念。将竞争机制引入到行政管理中来，培养行政人员积极进取、争强好胜的竞争意识，正确认识自身的价值，用科学的理论武装自己的头脑，掌握科学的管理方法和技术，以便更好地执行国家的政策和法律。 
    最后，要改变人们单一的行政道德观念，树立一种法治的观念。用法律武装行政人员的头脑，正确看待祖国传统文化中的伦理管理思想，培养行政人员依法行政的意识，明确行政人员的义务与权利，正确看待权力与法律的关系，努力使自己的行政行为处于法律的监督之下。 
    总之，现代行政文化建设的指导思想就是，“剔除糟粕，取其精华”，充分吸收西方国家科学的管理方法，结合我国传统行政文化的精髓，既反对全盘西化，又反对闭关锁国，加强民主和法制建设，最终建立适应我国行政体制改革需要的现代行政文化。 [缪]

我国的封建社会历时两千多年，形成了一整套完备的为官之道，以这些为官之道为核心构成了我国封建社会的行政文化，我国封建传统行政文化中的一些民本思想、自律思想、处世方法在当代行政管理中仍闪耀着璀璨的智慧之花，但是由于阶级基础和社会制度的巨大差异，封建传统行政文化对现代行政领导不可避免的会产生一些消极负面影响。这些负面影响主要体现在以下四个方面：
　　（一） 依附思想
　　封建社会中，受“唯天子受命于天，天下受命于天子”思想的影响，上下级关系不是一种平等关系，而是一种人身依附关系，强调对上级负责对下级不负责，下级对上级的无条件服从，官吏惧上、阿上、唯上是为官的第一要义，有所谓“忠信敬上”。现代一些行政领导受这种依附思想的影响，只对上级负责，唯上级领导的意志是从，看上级领导的脸色行事，溜须拍马，阿谀奉承，甚至不惜利用手中人民赋予的公共权力侵犯人民的利益，来取悦上级领导，以换取升迁的政治资本。
　　（二） 人治思想
　　封建皇帝集立法、行政、司法三权于一身，具有至高无上的权威，皇帝治理国家的政策可能是一时冲动或心血来潮，甚至常常出现朝令夕改的情景。各级地方官员治理事务也表现出很大的随意性和不规范性。今天某些行政领导仍然受人治思想的影响，缺乏必要的权力约束，常常出现以权压法，以情乱法，以言代法，以礼越法等现象
　　（三） 宗法思想
　　封建社会中，家国同构、君父一体、任人唯亲，血缘关系代替了社会的公平竞争。在当今现实生活中，有些行政领导违背现代领导的职业道德，热衷于培养自己的圈内人、拉帮结派、营造势力网，不以德才为标准，仅凭个人感情而委以职务。
　　（四） 官本位思想
　　封建社会受“学而优则仕”思想的影响，读书人都想“十年寒窗苦，一举成名时”，把能上做官、做大官当作人生的目标，整个社会也都“官”念十足，形成千军万马奔仕途的局面。受传统行政文化中官本位思想的浸蚀，我国现代一些行政领导不是认真履行自己的职责，而是把主要精力放在职位的升迁上，拉关系、走后门，所以也就出现了“只跑不送，原地不动；又跑又送，破格任用；不跑不送，降级使用” 的现象。
　　封建社会传统行政文化的负面影响今天影响依然，阻碍了我国行政管理规则与国际通用规则的接轨，影响行政管理体制改革目标的顺利实现。因此，必须从根本上摆脱封建传统行政文化对行政领导的负面影响。
　　第一先进文化的引导
　　克服封建传统行政文化对现代行政领导的负面影响可以首先从文化层面入手，用先进的文化影响现代行政领导，建立与时代相适应的现代行政文化。要围绕保持有中国特色社会主义文化的先进性质和正确方向，坚持和巩固马克思主义的指导地位。只有这样，才能在各种思想文化相互激荡的形势下，始终保持清醒头脑，有效地抵制各种错误思想和腐朽文化的侵蚀，牢固地坚守社会主义的思想文化阵地。要围绕建立与社会主义市场经济相适应的思想道德体系，确定当前建设和发展先进文化的引导内容。
　　第二法治思想的约束
　　阿克顿勋爵（Lord Acton）解释了权力腐败的铁律 ,即“绝对的权力导致绝对的腐败”。孟德斯鸠又解释了防止腐败的方案。他明确指出,“一切有权力的人都容易滥用权力”，“有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止。”因此权力需要制约。要使权力服务于权利，使权利有效地制约权力，那就必须通过法治。法治的核心内容是制约政府权力，保障公民权利。政府的全部权力都是通过人民立法将其确定下来，政府只能在法律确定的权力范围内依据法定程序公开行使。只有这样，才能有效地防止权力扩张，保护公民全面而又充分的权力。我国领导人提出了依法治国的治国方略，它和以德治国共同构成新世纪治国方略的两大体系。从总体指导思想上讲，依法治国的关键首先就是依法治“吏”，法治的重点对象理应是作为公共权力行使者和公共事务管理者的各级行政领导。在现代法治社会，法治的终极目标就是限制公权，尊重和保障人权。
　　第三制度改革的保障
　　行政制度现代化是行政文化现代化的关键,体制建设和组织方式是其中的重要方面。在制订具体方案和实施方案的过程中，首先要注意重新界定政府在社会中的地位，重新设置政府职能，重新设定行政运行程序和运行机制，使其在真正意义上逐步实现政府与公共企业职能分开、逐步实现政府的决策职能与执行职能分开。其次，要加强政府的公共政策制订和公共产品供给和公共服务，充实、扩大和增加新的服务项目，改善服务手段，提高服务质量和效率。要增强公共政策的科学性和公共性。政府的公共产品既有物质产品如提供公共设施，也有精神产品如社会公共道德规范建设，特别是代表社会良知的各级行政领导的职业道德建设，使其成为影响、规范和塑造整个社会公共道德的基石和支柱。